Расширенный поиск
НАЧАЛО НОВЫЕ ЛИЦА ЭКСКЛЮЗИВ
Сегодня на сайте:
60043 персоналий
515672 статей

О ПРОЕКТЕ

Неотрубрицированные
Руководители федеральных органов власти управления
Руководители региональных органов власти управления
Политические общественные деятели
Ответственные работники государственно административного аппарата
Представители Вооруженных Сил и других силовых структур
Руководители производственных предприятий
Финансисты, бизнесмены и предприниматели
Деятели науки, образования и здравоохранения
Дипломаты
Деятели культуры и искусства
Представители средств массовой информации
Юристы
Священнослужители
Политологи
Космонавты
Представители спорта
Герои Советского Союза и России
Назначения и отставки
Награждения
Незабытые имена
Новости о лицах и стране
Интервью, выступления, статьи, книги
Эксклюзив международного клуба
Публикации дня
Горячие новости
ПОЛИТафоризмы
Цитата дня
Кандидат 2008
Главы регионов России
Комментарии журналистов и граждан к проблеме 2008
Аналитика - публикации экспертов о выборах 2008
Наши авторы и спецкоры

   RSS









    Rambler's Top100




вернуться Юрий Малеев: Совет Безопасности ООН и вопросы международного управления


    Разговоры о реформировании Совета Безопасности ООН (и ООН в целом) идут практически с первых лет существования этой организации. Написано на эту тему чрезвычайно много, и (да пусть простят меня многочисленные другие авторы) ясное представление об этом дает монография Андреева М.В. 2002 года . А данный номер журнала "Международное право" и вовсе приближает эти разговоры к сегодняшнему дню.
    Освещая данную тему, легко увлечься оценкой различных, нередко весьма конструктивных, предложений и соображений, исходящих от политиков, юристов и других специалистов высокого уровня (в том числе имеющих солидный стаж работы в системе ООН). Но, во-первых, это уже многократно делалось, в том числе "группами мудрецов", которые созывал Генеральный секретарь ООН. Во-вторых, при всей конструктивности и мудрости соответствующих предложений и соображений никакой реформы ООН и Совета Безопасности не происходит (стало быть, эти разговоры опять же из области "высокого идеализма", который, в отличие от "духа Сан-Франциско", перестал всерьез увлекать ведущих мировых политиков). В-третьих, не так давно мне уже приходилось в обзорном плане, на страницах данного журнала этим заниматься .
Поэтому в данной статье, применительно к реформе Совета Безопасности, мне хотелось бы сосредоточить внимание на проблематике международного управления, которая все более выходит на первый план в мировой политике, но которая требует исключительной деликатности. И потому о ней говорят как бы "вполголоса" и скорее постановочно, чем в плане ориентира для срочных практических действий. (Кроме прочего, очень советую посмотреть статью Министра иностранных дел РФ С. Лаврова с характерным названием "Демократия, международное управление и будущее мироустройство", опубликованную в N 6 журнала "Россия в глобальной политике" за 2004 год).
Несмотря на то, что в рамках ООН самое логичное и практичное "загрузить" данной работой полу-атрофированный Совет по опеке, который в свое время, пусть своеобразно, но занимался, в общем-то, именно международным управлением, Совет безопасности должен играть здесь ключевую роль. (Далее мы это обоснуем).
Но по порядку. Базовый наш тезис: "Современным миром необходимо централизованно управлять". Управление это пока что будет носить антикризисный характер . Но более вероятно, что в относительно недалеком будущем придется перейти к такой форме управления как мировое правительство (в лице, разумеется, ООН). На региональном и ином уровне международное управление уже происходит. Европейский Союз и Европейские Сообщества, НАТО, Африканский Союз, некоторые другие организации в этом плане, видимо, наиболее показательные примеры.     
    Но чтобы не заняться очередным "высоким идеализмом", тему международного управления (с постепенным "вовлечением" в нее и Совета Безопасности ООН) придется хотя бы кратко развивать последовательно. В широком смысле, включая сюда всякого рода международные организации типа ВТО, такое специальное управление уже давно происходит. Но оно скорее результат обычного добровольного сотрудничества, из которого любой участник в любой момент может выйти, и всерьез говорить именно о концепции международного управления в таком случае не приходится.
Мышление идеей международного управления зародилось еще в 14 веке (проект Дюбуа "Совет общеевропейского союза" 1306 года), продолжилось в 14 веке (проект И. Подебрада "Союзный совет" 1464 года) и др.
Внимание к институту и термину "международное управление" проявлял также известный российский юрист-международник Ф.Ф. Мартенс, который впервые в 1893 году и в пятом издании своего курса "Современное международное право цивилизованных народов" в 1905 году ставил вопрос таким образом: "Совокупность юридических условий и норм, определяющих международную деятельность государств, есть право международного управления" .
С современных позиций эта определение подходит к характеристике сотрудничества государств, но не международного управления в том специальном смысле, которое вкладывается в него сегодня. Последнее особенно очевидно из следующего утверждения Ф.Ф. Мартенса: "Предметом международного управления яв?ляется совокупность всех государственных задач и правовых отношений, выходя?щих за пределы территории государства". Речь, вроде бы, идет здесь просто о международных отношениях.
    Но вот примеры международного управления того же собственно временного периода (потерпите немного). Привожу (с необходимыми купюрами) просто оглавление книги "Международные административные комиссии XIX века", изданной в 1908 году:
    Часть I. Местные органы международной администрации в отдельных малокультурных независимых государствах Азии и Африки.
    Глава I. Международные санитарные советы
    I. История и современное положение отдельных советов: Совет в Танжере, Совет в Александрии, Совет в Константинополе, Совет в Тегеране, Проект совета в Суэце, Проект совета в Бухаресте...
    Глава II. Международные комиссии для обеспечения судоходства
    I. Отдельные комиссии: Комиссии на Дунае, Константинопольская комиссия для контроля службы спасания на море, Совет для управления маяком Спартель, Проекты комиссий на Конго и Нигере, Комиссии для обеспечения плавания по Суэцкому каналу, Комиссии для рек Китая...
    Глава III. Международные финансовые советы
    I. История и современное положение отдельных советов: Органы финансового управления в Тунисе, Органы финансового управления в Египте, Совет публичного долга Турции, Административный совет монополий Сербии, Комиссия для контроля над финансами Греции, Органы финансового управления в Китае, Органы финансового управления в Марокко...
    Глава IV. Международные комиссии для обеспечения безопасности и благоустройства
    I. Отдельные комиссии:
    1) Международные советы для управления иностранными поселениями: Советы в Китае, Советы в Японии, Совет на островах Самоа, Органы городского управления в Египте, Органы городского управления в Марокко.
    2) Международные органы для отдельных владений Турции: Проект международной комиссии для Армении, Органы международного управления на Крите, Органы международного управления в Македонии и Старой Сербии.
    3) Органы для обеспечения безопасности в Марокко...
    Часть II. Органы международного управления в Европе и Америке
    Отдел I. Европейские комиссии
    Глава I. Местные организованные союзы европейских государств.
    I. Комиссии для обеспечения судоходства и рыболовства на международных реках
    А. Судоходные комиссии
    1) Отдельные комиссии: Центральная комиссия на Рейне, Комиссии на Висле, Комиссия на Эльбе, Комиссия на Шельде, Комиссия на реке По, Комиссии на верхнем Дунае, Смешанная комиссия на Пруте...
    Б. Комиссии для охраны рыболовства.
    II. Финансовые комиссии.
    1. Органы германского таможенного союза. 2. Организация таможенного союза Сербии и Болгарии.
    III. Проекты санитарных комиссий.
    IV. Комиссии для обеспечения безопасности и благоустройства
    1. Организация контроля и администрации в случае кондоминиума или коллективного протектората, Международные комиссии для искоренения негроторговли, Организация международного контроля в пределах открытого моря.
    Глава II. Всеобщие организованные союзы европейских, американских, азиатских и африканских держав
    I. Отдельные комиссии: История и современная организация санитарной унии, Организация геодезической унии, Организация метрической унии, Организация судебной унии, Организация сахарной унии, Организация агрономической унии, Организация рабочей унии..
    Отдел II. Органы частных и всеобщих союзов американских республик: Таможенная уния, Санитарная уния, Археологическая комиссия, Органы речного управления в Южной Америке, Международные органы в Центральной Америке.
В свете данного материала приведенные выше слова Ф. Мартенса о международном управлении перестают выглядеть надуманными. Факт, что "цивилизованные государства" в те времена воспринимали земной шар не иначе как пространство, в пределах которого они призваны управлять. И совершенно "нормально" относясь к войне, к завоеваниям, как легальному, общепризнанному средству разрешения проблем, стоящих перед государствами, они, посредством международного управления, в принципе несли цивилизованное начало в "малокультурные независимые государства Азии и Африки", не говоря уже о колониях, протекторатах, подмандатных и прочих зависимых территориях.
Такого масштабного "управления" современное международное право не предусматривает. Но, судя по всему, человечество движется пусть не в этом конкретном направлении, но в направлении все же резкого усиления международного управления на новом историческом этапе.
Совет Лиги Наций в принципе допустимо рассматривать как орган, задуманный в целях действительного международного управления (в чем-то как продолжение существовавшей, как мною указано, системы).
Дело не только в системе мандатного управления, созданного в соответствие с п.22 Устава Лиги Наций на основании Версальского договора (данный вопрос сводился к разделу колоний и бывших турецких владений на основе принципа мандата). Здесь важны более принципиальные вещи, характерные для рубежа XIX - XX веков, когда заканчивался (особенно после образования Германской империи в 1871 году) довольно длительный период равновесия сил на международной арене, которое сложилось после заключения Вестфальского мира 1648 года.
Важно, что США, которые все эти годы категорически отказывались от участия в европейских делах, теперь в русле "14 пунктов" Вудро Вильсона стремились перестроить систему междуна?родных отношений таким образом, чтобы установить доминирую?щую роль США в политической жизни мира. (Сравним современную ситуацию - Ю.М.). Это еще не международное управление, особенно если учесть, что в политике США тогда были сильны настроения в пользу аморальности политики силы и геополитических концепций. Но проницательные политики уже тогда могли предположить, к какому противоположному результату приведет, в конце концов, вера в исключительную роль США в то, что их призвание - "служить маяком свободы для всего человечества" .
    Мышление идеей "международного управления" (пусть не используя пока сам этот термин) у США проглядывает уже в том, что именно Вудро Вильсон европейской концепции соотношения конкретных национальных интересов, имеющих тенденцию сталкиваться, не просто противопоставил необходимое применение универсальных принципов к конкретным случаям, но предложил учредить всемирную организа?цию-Лигу Наций. Причем при условии, чтобы последняя поддерживала мир посредством осуществления принципа коллективной безопасности не обязательно при наличии какой-либо конкретной угрозы, а посредством перманентного противостояния любой угрозе миру. Это уже превращается в функцию, в функцию управления мировыми делами.
    Не хочется подозревать американского президента во всех смертных грехах, когда он (хотя и думая, естественно, о доминирующей роли США в политической жизни планеты) концепцию равновесия сил предлагал заменить концепцией равновесия наций; стремился уйти в сторону от вопроса о международных силах, делая упор на общественном мнении в качестве основного механиз?ма или экономических санкциях. Но все же очевидно, что здесь скрывается (возможно, подсознательное) стремление управлять миром.
Не станем перечислять все нюансы, связанные с Лигой Наций, и причин, по которым американский истэблишмент отверг ст. 10 ее Устава, где говорилось о "торжественном обязательстве держав уважать и оберегать территориальную це?лостность и существующую независимость других членов Лиги против агрессии извне". Важно, что Сенат США отверг договор о вступлении США в Лигу Наций. Тем самым были сорваны планы Вильсона добиться главен?ствующей роли США в новой системе международных отношений, чему должна была способствовать и сама "тогдашняя" система коллективной безопасности.
Но идея международного управления, потерпев в данном случае фиаско на вершине международной политической пирамиды, тем не менее, постепенно обретала жизнь в некоторых специальных направлениях.
Собственно, то же самое можно сказать и об ООН и Совете Безопасности.
В специальном значении "международное управление" является, как считают специалисты, новеллой в международном праве. Еще относительно недавно (в 1958 году) соответствующие нормы не были предусмотрены, в частности, ни в одной из четырех Женевских морских конвенций 1958 г. .
Ресурсный аспект этой темы в последние годы, возможно, привлекает наибольшее внимание в силу неотвратимости наступления ресурсного (природного) голода, прежде всего, в сфере энергетических ресурсов: нефти и газа .
Но исследуемая проблематика носит более общий характер, состоящий в том, что будущий миропорядок в целом должен основываться на коллективных механизмах решения мировых проблем. Министр иностранных дел РФ, высказавший эту мысль в 2004 году, уточняет, что единой стратегии решения основных глобальных проблем у мирового сообщества пока нет. Но добавляет, что такие решения должны быть, и в этом процессе главная опора должна быть на ООН и ее Совет Безопасности, "который может устанавливать новые правовые нормы". Что должны из себя представлять эти "новые" правовые нормы, министр не уточняет. Да никто пока что и не ожидает от него таких уточнений.
На современном этапе международных отношений мировое сообщество еще не созрело до перехода на глобальное управление человеческой цивилизацией как таковой и передачи соответствующих полномочий мировому правительству, хотя "Вестфальская" и "ялтинско-потсдамская" системы постепенно рушатся. Как отмечает ведущий российский специалист в проблематике политического урегулирования конфликтов, профессор, зав. кафедрой мировых политических процессов МГИМО (У) МИД РФ М.М. Лебедева, в настоящее время выстраивается пока что путь "кризисного управления".
Терминология в данном случае не совсем удачна. Видимо, более адекватен термин "антикризисное управление", который избрал для своего труда И.К. Ларионов . Но идея понятна: в настоящее время усилия следует сосредоточить на том, чтобы немедленно реагировать на реальные ситуации нарастающего или разразившегося кризиса с тем, чтобы не допустить "неуправляемого распада" существующего миропорядка.
С учетом сказанного международное управление можно определить как внешнее (совместными усилиями иностранных государств или международной организации) управление наднационального характера делами данного государства, кризисной ситуацией или районом (ресурсами, деятельностью) в пределах международной территории общего пользования по договору между заинтересованными государствами или по решению международной организации.
Не станем задерживаться (не оспаривая большую важность этого для рассматриваемой нами темы) на определениях термина "кризис", которых существует несколько сотен, а также на таких видовых терминах как: политический кризис (и его фазы), разрядка напряженности, импакт, посткризисное урегулирование и т.п. . Но отметим, что к рассматриваемой теме, прямо или (в основном) косвенно (смотря по тому, как конкретно осуществляются) могут иметь отношение такие термины: миротворчество, поддержание мира, миростроительство (в постконфликтный период), управляющий субъект, управляемый субъект, однополярное управление и некоторые другие.
Относительно однополярного управления скажем особо.
Как отмечает А. Богатуров в 1993 году (но что справедливо и сегодня), нынешний виток "рассеянной" дестабилизации отражает кризис миросистемного регулирования - по-видимому, самый глубокий со времен последней мировой войны. Смысл разговора о нем - не в провозглашении неизбежности новой войны, а в остроте потребности соединить усилия в интересах реформы международного управления. Исторически подтверждаемая ненадежность многополярной структуры мироуправления в новых международных условиях заставляет трезво оценивать вырисовывающуюся ей альтернативу управления однополярного. Оно может оказаться далеко не худшим вариантом развития - при условии, что центр глобального регулирования будет представлять собой сплоченное единство ограниченного круга ответственных государств. Задача России - обрести свое место в этом ответственном клубе, который может компенсировать падение управляемости и предотвратить разрастание типологически новых и оттого лишь более опасных "рассеянных" угроз .
Чувствуете логику "за кадром": на всякий случай, будьте готовы, россияне, к тому, что во главе "однополярного управления" стоит вовсе не Россия (не будем уточнять, кто). Хотя возможен и более безобидный вариант: управляет миром ООН, а все остальные региональные, локальные и сольные центры силы признают такую "однополярность" как историческую неизбежность.
    Но все же необходимо более конкретно определиться с вопросом, какие именно виды ситуаций требуют введения международного управления.
Экологические, социальные, политические, управленческие, техногенные, природные и другие кризисные ситуации само по себе еще не являются поводом и причиной введения международного управления. Для последнего необходима такая качественная сторона кризиса, которая, во первых, абсолютно свидетельствовала бы о невозможности разрешить кризис иными средствами и, во - вторых, квалификацию ситуации как "созревшей" для международного управления должен давать СБ ООН, региональная организация в пределах своей уставной компетенции или орган, специально учрежденный по договору ad hoc.
    Но самый сложный вопросе современности: возможность введения действенного глобального управления (ГУ) для решения наиболее острых, опасных проблем современности. В этом плане все более активная дискуссия среди политиков и юристов сосредоточилась на повышении роли ООН в данном процессе, для чего необходимо ее кардинальное реформирование, включая пересмотр Устава ООН. Естественно, в первую очередь речь идет о Совете Безопасности.
Вот показательные, в частности, оценки М.М. Лебедевой в ее статье "Изменение политической структуры мира на рубеже веков":
- политический мир конца XX столетия претерпевает карди?нальные перемены,... на политическую сцену стали все активнее выходить межправительственные организации (ООН), а затем и создаваемые в различных сферах (например, в торговле - ГАТТ), а также в регионах (например, в Европе - НАТО, ОВД, ОБСЕ и т.д.) региональные организации. При их создании предполагалось, что они явятся своеобразными "проводниками" политики государств-создателей. Однако постепенно становилось очевидным, что эти организации все больше и больше стали играть вполне самостоятельную роль и уже сами оказывают значительное влияние как на международные отношения в целом, так и на своих создателей ;
- Стал происходить сложный процесс взаимодействия и взаимовлияния государственных структур и международных организаций. Особенно явно эти процессы наблюдаются в Европе, где на основе Европейского объединения угля и стали, созданного в 1951 г. и призванного координировать и стимулировать экономическое развитие 6 европейский стран после второй мировой войны, к концу XX столетия создан ЕС - мощнейшая наднациональная структура, занимающаяся, в том числе, уже и координацией внешних политик входящих в него стран ;
- На мировой арене в качестве политических участников начали активно действовать не только межправительственные организации, но и неправительственные, такие как транснациональные корпорации, СМИ, экологические (например, "Гринпис"), профессиональные (например, "Врачи без границ"), феминистские и т.п. Одновременно самостоятельно начинают выступать внутриго?сударственные регионы. Так, например Шотландия заявляла о своем стремлении войти в структуры ЕС. Внутригосударственные регионы становятся значимым фактором европейского строительства, что привело даже к появлению такого понятия, как "Европа регионов". Иными словами, даже в одном регионе наряду с процессами интеграции четко прослеживаются процессы обособления и самостоятельной деятельности отдельных элементов общей интегративной структуры;
- Государства, действуя на мировой арене, вынуждены все более считаться, с одной стороны, с международными правительственными и неправительственными организациями и институтами, с другой - со своими же внутригосу?дарственными регионами. В этом смысле происходит "размывание" государственного суверенитета, его отхода от тех принципов, которые были зафиксированы в середине XVII века. Иными словами, происходит "размывание" того суверенитета, который С.Д. Краснер назвал "вестфальским суверенитетом", основанного на том, что внешние акторы фактически не могут воздействовать на внутреннюю политику или могут, но крайне ограниченно ;
- Одновременно произошли изменения в системе международных отношений, которая сложилась после завершения второй мировой войны (ялтинско-потсдамская система международных отношений). Прежде всего, исчезла биполярная структура межгосударственных отношений, предполагавшая разделение мира на "зоны влияния". На смену ей были попытки предложить иные структуры - однополярный мир, мир с "семеркой"/"восьмеркой" ведущих стран во главе или многополюсный мир, где центрами назывались наряду с США Россия, Европа, Китай и другие государства. В целом эти попытки остались в прошлом, поскольку предлагаемые системы рассматривались как системы только межгосударственного взаимодействия и не учитывали новых участников международного общения;
- Исчезновение биполярности, произошедшее как бы "естественным путем", не повлекло за собой переговоров о новом устройстве мира... Как следствие отсутствия договоренностей, мы наблюдаем целый ряд противоречий, которые наиболее отчетливо проявляются в условиях конфликта. "Прозрачность" границ и обусловленная ею взаимозависимость побуждают ряд государств, прежде всего Запада, все активнее реагировать на события, происходящие в других странах. При этом, поскольку сам феномен эрозии вестфальской системы мира проходит крайне противоречиво, а государства остаются главными участниками международных отношений, нередко наблюдается картина, когда под предлогом гуманитарной помощи то или иное государство начинает реализовывать свои интересы ;
- Вмешательство во внутренние дела, ограничения суверенитета извне (в этом отношении примечателен кризис в Косово и его разрешение НАТО с помощью силовых методов) побуждает другие государства (в том числе, и те, в отношении которых не было применено насилие) любыми способами "охранять" свой суверенитет;
- на сегодняшний день необходимо констатировать, что Запад, с одной стороны (при всей неоднород?ности и условности понятия "Запад"), и Россия, а также многие другие государства (в том числе Китай, Индия) - с другой, "живут" в разных "измерениях": Запад из-за большей интеграции и транспарентности границ - преимущественно во многих отношениях в поствестфальском, постъялтинско-потсдамском мире; Россия, как и целый ряд других государств, - преимущественно в ином "измерении", где нормы и ценности обеих систем сохраняются. В настоящее время и для Запада, и для России, и для других стран проблема заключается в осознании различий этих "измерений" и формировании, построении новой архитектуры мира и международных отношений с учетом новых реалий;
- Очевидно, что в конце XX века недопустимо формировать новое устройство мира, используя силовые методы воздействия. Это может повлечь за собой в условиях взаимозависимости и взаимоуязвимости непредсказуемые последствия;
- В принципе процесс рождения новой структуры мира, формирование его новой архитектуры может идти двумя путями. Один путь - хаотичный, плохо управляемый, с "перетягиванием каната" между различными государствами, а также другими участниками международных отношений, применением силы и т.п. Этот путь ведет к реализации прогнозов тех исследователей, которые полагают, что в лучшем случае новый XXI век будет больше похож на пестрое и беспокойное средневековье, в худшем - нам грозит вселенская катастрофа.
    Второй путь - путь кризисного управления и "выстраивания" новых структур, формирования нового мироустройства, с учетом новых реалий и интересов различных участников - государств, межгосударственных организаций, неправительственных объединений, крупнейших финансовых и бизнес-структур. При этом государство, и российское государство в частности, будучи ведущим участником мирового политического процесса, может оказывать наиболее сильное воздействие на мир и в этом смысле, чтобы, используя метафору из области ядерной физики, не допустить "неуправляемого распада" ни вестфальской, ни ялтинско-потсдамской систем мира;
    - формирование новой архитектуры мира - это своего рода сверхзадача, которая пока, к сожалению, не в полной мере осознается ни политиками, ни исследователями. И, тем не менее, в современном мире отдельные элементы, реализующие путь кризисного управления, уже имеются. Так, например, к урегулиро?ванию конфликтов все чаще подключаются неправительственные организации, которые заинтересованы в мирном разрешении проблемы. Появилось даже определенное направление в дипломатии, получившее название "многонаправленной дипломатии" или "поли-сторонности в дипломатии" (6). Наиболее сложным вопросом здесь является согласование деятельности различных участников, так, чтобы их деятельность была направлена на эффективное решение проблемы, а не на разрастание конфликта;
- Разумеется, не следует возводить в абсолют роль и возможности кризисного управления, впрочем, как и государственного воздействия в целом в плане формирования будущего мира. Активно этот процесс, видимо, будет идти и со стороны неправительственных участников, в том числе бизнеса, располагающего значительными финансовыми средствами для этого. Правда, здесь есть опасность, на которую в последнее время все больше обращают внимание. Речь идет о возможности наркобизнеса и других нелегальных видов бизнеса использовать официальные, в том числе и дипломатические каналы, для построения иного мироустройства, с законами и правилами поведения по принципу "диких джунглей";
- Попытка выбрать третий путь - ориентация на "отстранение" от внешнего мира, сосредоточение на внутренних проблемах, для того чтобы затем уже с иным экономическим и политическим потенциалом вновь вступить в международные отношения, неоправданна по ряду причин. Во-первых, это практически невозможно сделать в силу сильной экономической, технологической и т.п. взаимозависимости мира. Во-вторых, темпы современного развития в настоящее время настолько велики, что любая изоляция или самоизоляция неизбежно приведет к тому, что государство, избравшее этот путь, окажется в стороне от исторического процесса;
- Россия могла бы стать инициатором процесса кризисного управления и формирования новой структуры мира... Россия может и должна активно использовать те структуры, в которых она играет ведущие роли. Речь, прежде всего, идет об ООН. Данное положение согласуется со стремлениями к реформированию ООН, идущими как от самой организации (в этом плане показательны последние инициативы К. Аннана), так и от государств - членов организации. Кстати, ООН и сама активно развивает сотрудничество с различными неправительственными организациями, разрабатывает программы, в том числе и образова?тельные, по развитию человеческого потенциала в современном мире .
В такой непростой реальности вынуждены вырабатывать свои позиции в отношении реформирования и общей роли ООН в современном мире соответствующие мыслители. Собственно, эта реальность уже давно очевидна для многих. Американская ассоциация содействия ООН еще в 80-х годах констатировала кризис ООН и его основные причины: неопределенность роли ООН в мире и неспособность к адаптации этой роли к происходящим в мире изменениям. При этом соответствующие изменения, требующие реформирования ООН по существу, а не только структурно, эта Ассоциация определила следующим образом: глобализация мировой экономики; рост национализма; перемещение основной части конфликтов за рамки тех форм, которые предусмотрены Уставом ООН; вытеснение системы союзов системой биполярности или монополярности с использованием, в основном, средств ядерного сдерживания; многократное увеличение количества членов ООН .
Факт, что ООН стоит в стороне от этих проблем. А если и реагирует на них, то лишь спорадически, и редко эффективно, пытаясь влиять на соответствующие кризисные ситуации не в зародыше, а на стадии возникновения кризиса, конфликта, человеческих жертв, в духе задачи "прорвать нарыв" .
Сегодня же становится все более опасным полагаться только на такое реагирование, и перед ООН встает задача предотвращения самих симптомов наиболее опасных кризисов.
Правда, издавна встречается в научной и политической литературе идея мирового правительства (по сути, идеал глобального управления), которую с появлением ООН "естественно" стали переносить на эту организацию . В советской международно-правовой науке, уже на закате истории СССР, тоже стала высказываться подобная идея . Но в новейшие времена она тоже высказывается в том плане, что "нельзя исключать и того, что в конечном итоге ООН превратится в нечто вроде "мирового правительства" .
Слабо в это верится. Но кто знает...Тогда роль Совета Безопасности чрезвычайно возрастет (хотя казалось бы: куда еще?).
Сегодня в мире, помимо ООН и ее Совета Безопасности, существует множество органов международного управления: Европейский союз, НАТО, ВТО и в буквальном смысле сотни региональных и всемирных правительственных и неправительственных организаций. Но вот конструктивные мысли И.С. Иванова, бывшего Министра иностранных дел России, ныне - Секретаря Совета Безопасности России:
- опасность положения состоит в том, что, если не предпринять срочных мер, угрозы международному миру и безопасности могут разрастись до таких масштабов, когда мировое сообщество будет не в состоянии не только справиться с ними, но и удержать ситуацию под контролем;
- в принципиальном плане возможны два пути решения проблем безопасности в эпоху глобализации. Первый - путь односторонних действий. Другой путь - коллективный поиск решения двух взаимосвязанных задач. Первая, неотложная - обезопасить себя от множащихся угроз и рисков политического, экономического, криминально-террористического характера. Вторая, на длительную перспективу - разработка стратегии управления глобализацией, с тем чтобы расширить ее позитивное воздействие на все народы, а не только на ограниченный круг "избранных". Ключ к поиску эффективных решений проблем безопасности видится в создании Глобальной системы противодействия современным угрозам и вызовам... Для эффективного функционирования подобной системы необходим общепризнанный координирующий центр, способный сплотить вокруг себя мировое сообщество. Такой центр уже есть - ООН с ее уникальной легитимностью, универсальностью и опытом.
О Совете Безопасности прямо не говорится. Но - опять: о чем же еще?
Или слова заместителя Министра иностранных дел России Ю.В. Федотова:
- все разговоры и опасения по поводу "провала" и "конца ООН" были явно необоснованными. Наоборот, осознание безальтернативности многосторонности, воплощением которой является ООН, только укрепилось...;
- в ряде случаев, как например на Восточном Тиморе, ООН приходится брать на себя функции временного управления целыми странами. Ясно, что здесь требуется более плотная международная координация. Другая проблема - как реагировать на феномен появления так называемых "несостоявшихся государств" и стран, где полностью провалилась вся государственная система управления, где царит хаос, беспредел, бандитизм, где могут укрываться международные преступники и террористы всех мастей. Следовало бы подумать, не настроить ли на решение этих задач Совет по опеке?
    А вот что пишет А. Адамишин:    
- в более конкретном плане необходимо ускорить уже начатую работу по обновлению структуры ООН, ее Устава, совершенствованию функций Совета Безопасности. ...Россия могла бы выступить с предложениями относительно того, что касается обновленной схемы управления международными процессами...В центре этой схемы - модернизированная ООН;
- В коалиции других держав, включая Россию, ведущая роль США неоспорима, но именно ведущая, а не гегемонистская. Механизм принятия решений подобной коалицией вполне поддается регулированию. Речь может идти, например, об изменении правил применения вето в обновленном, то есть грамотно расширенном, Совете Безопасности, когда оно вступало бы в силу лишь при едином мнении двух или трех постоянных членов СБ, а не одного, как в настоящее время. Это еще не мировое правительство, но нечто, приближающееся к нему .
Более вероятно, что "экологическому приоритету" будет уделяться все большее внимание Советом Безопасности ООН, ему просто придется принять на себя функцию глобального управления процессом "человек - окружающая среда" с учетом тех катастрофических природных явлений, которые происходят в мире. Многие ведущие ученые об этом предупреждают .
Конечно, надо считаться с тем, что на региональном и локальном уровне, в рамках культурных и цивилизационных единств (например, исламского) имеет место собственное коллективное управление, заменять которое "управлением Совета Безопасности ООН" нередко бессмысленно, да и ничего не получится.
Следует подходить исключительно взвешенно и исключительно с точки зрения конечного результата: только таким образом кризисная ситуация может быть решена и хотя бы имеет реальный шанс на решение.     
ООН следует искать пока что приближенную модель общего управления, опирающуюся на региональный опыт, но заимствующую из него только то, что будет подходить для всех государств. А в последующем, точно так, как это попытались сделать в Европе с проектом Конституции для Европы, можно пытаться эволюционно повышать "уровень универсального управления" путем принятия соответствующих решений Генеральной Ассамблеей ООН.
Критически подходит к идее международного управления О.О. Хохлышева. Выделяя постмодернистскую модель "глобального гражданского общества" она полагает, что это "... на деле может означать соответствующим образом обустроенное (отвоеванное у других) "жизненное пространство", которым следует управлять из единого центра, что это приведет к глобальному тоталитаризму, если под последним понимать единую (универсальную) идею "сильных мира", упорно навязывающих всем жителям Земли свои либеральные ценности в яркой демократической упаковке .
Такие мысли разумны, и следует каждый раз тщательно взвешивать, кто и в какой форме предлагает так называемое "международное управление". Особенно, когда к этому подключается Совет Безопасности ООН, соответствующие решения которого влекут за собой наиболее серьезные последствия.
И все же "международное управление"! И все же ООН и Совет Безопасности ООН во главе этого процесса! Только дозировано, строго по вопросам, по которым избегать такого управления просто нелепо. Постепенно этот процесс в ООН уже начинается (или, можно сказать, возрождается) .
    Ситуации, несомненно, опасные для международного мира и безопасности, - безусловное основание введения международного управления. Разумеется, временного. И вообще, международное управление, даже если оно освящено авторитетом Совета Безопасности ООН, не может быть иным, чем временное.
    Постконфликтное миростроительство (называемое иногда "постконфликтной реабилитацией"), признаваемое как четвертый компонент миротворческой деятельности ООН, является, по - видимому, наиболее понятной и неотложной сферой временного международного управления отдельными регионами и государствами.
В Уставе ООН о нем не говорится. Б.Бутрос Гали в "Повестке дня для мира" определяет постконфликтное миростроительство как действия по установлению и поддержанию тех структур в постконфликтный период, которые должны способствовать укреплению и упрочнению мира в целях уменьшения вероятности возобновления конфликтов. Такое определение можно считать чрезмерно узким, в том смысле, что оно сведено к прагматической цели обеспечения мира как такового, не затрагивая социального обустройства населения (т.е. собственно международного управления). На практике мир может быть прочно обеспечен, а население вымирает от голода и болезней. Имеют ли моральное право силы ПМО/ОПМ (превентивные миротворческие операции/операции по поддержанию мира) покидать соответствующее государство (район, регион), оставляя население в таком положении?
ООН неоднократно призывала к осуществлению ОПМ/ПМО и сама применяла их в узком значении: для проведения мероприятий по разведению враждующих сторон и наблюдению за прекращением огня или перемирия. Но вынуждена была добавлять к этому: организацию и наблюдению за проведением выборов и участие в гражданской администрации государства места нахождения сил ПМО/ОПМ ( в Камбодже); обеспечение доставки гуманитарной помощи, (в Сомали и Боснии); подключение к процессу постконфликтного построения мира и т.д. и т.п.
ООН, другая международная организация, осуществляющие ПМО, могут после окончания военных действий оказывать помощь, скажем, в подъеме национальной экономики соответствующего государства, в изменении его политического и общественного устройства таким образом, чтобы больше не возникало конфликтов на той или иной территории. Силы ПМО/ОПМ остаются в таких случаях на постконфликтной территории на относительно продолжительный срок, нередко несмотря на возражения соответствующего государства пребывания и вообще государства третьего мира (как правило, данная ситуация имеет отношение именно к ним). И эта социальная и политическая фаза ОПМ/ПМО всё больше становится системной составляющей планирования и проведения этих операций. Т.е. переходит из сферы обычного реагирования на конфликтные ситуации и кризисы в сферу международного регулирования (временного).
Нельзя, конечно, забывать о специальном назначении сил ОПМ/ПМО, которые после успешного завершения операции если и остаются на территории, где проводилась такая операция, то профессионально заинтересованы почти исключительно в недопущении повторения конфликта или возникновения нового на такой территории. Но для того и стали придавать контингенту вооруженных сил ОПМ/ПМО квалифицированный полицейский и разнообразный гражданский персонал (при возможном совмещении гражданских функций последнего с военными), чтобы можно было решать и задачи постконфликтного международного управления.
Так Кофи Аннан, например, таким образом определяет эти "вторичные задачи": "Наряду с развертыванием сил по разъединению и проведением многоплановых операций по оказанию сторонам содействия в осуществлении соглашений миротворческие силы нередко берут на себя ответственность за функционирование временных администраций, сочетая при этом решение в равной степени важных и в некоторых случаях противоречивых задач по управлению этими территориями, оказанию поддержки становлению местных учреждений и укреплению правопорядка" .
В целом же, квинтэссенция задач международного управления в наши дни может быть выражена следующим образом:
- управление странами, находящимися в состоянии хаоса в силу временных причин;
- управление "несостоявшимися государствами", т.е. теми, которые поспешно обрели независимость, не располагая ни кадровыми, ни экономическими, ни другими возможностями "быть государством";
- возрождение Системы опеки ООН, но в трансформированном виде, в свете современных задач;
- международное управление экологически кризисными районами.
Важное значение имеет оценка системы международного управления Министром иностранных дел С. Лавровым, данная 11 января 2005 г. в выступлении "Демократия, международное управление и будущее мироустройство":
    - Иллюстрацией осознания всеми преимуществ многосторонних подходов может служить, например, развитие ситуации в Ираке. Начав там военные действия без санкции Совета Безопасности ООН, США практически сразу занялись формированием максимально широкой коалиции, включая в нее любые, в том числе и самые малые, страны, лишь бы обеспечить их пусть даже символическое присутствие. В этом проявилось интуитивное стремление США продемонстрировать многосторонний характер своих действий. Затем они обратились к ООН с просьбой взять "под свой зонтик" процесс послевоенного восстановления в Ираке. И, конечно же, сейчас общая задача мирового сообщества - помочь стабилизировать ситуацию в этой стране, не допустить ее развала. При этом решающее значение имеет налаживание широкого межиракского диалога с целью поощрения национального согласия и обеспечения подлинно справедливых выборов, которые позволили бы сформировать действительно представительные органы власти, отражающие интересы всех групп населения страны;
    - Второе направление поисков более надежного международного управления связано с совершенствованием механизмов многостороннего сотрудничества. Наиболее универсальным из них, несомненно, является ООН. Эта организация обладает уникальной легитимностью и опытом деятельности на глобальном и региональном уровне. Важно добиваться того, чтобы она была готова более эффективно реагировать на кризисы, чтобы были установлены более четкие критерии применения принудительных мер, включая силовые, по решению Совета Безопасности;
    - Россия исходит из того, что, разрабатывая критерии, в соответствии с которыми Совет Безопасности ООН при определенных условиях обязан дать согласие на применение силы, необходимо избегать механических подходов. Каждую ситуацию следует рассматривать конкретно, с учетом ее специфики. Здесь нет и не может быть какого-то универсального рецепта, простых арифметических решений вроде того, что девяносто девять убитых - это еще не геноцид, а с убийством сотого он начинается и Совет Безопасности ООН автоматически должен принимать решение. Не менее важно, чтобы решение о вмешательстве мирового сообщества в тот или иной кризис, особенно когда речь идет о так называемом "превентивном вмешательстве", принималось на основе проверенных, неопровержимых фактов, а не домыслов и голословных обвинений, как это имело место, например, в случае с утверждениями о наличии оружия массового уничтожения в Ираке. Над этой действительно сложной и актуальной проблемой работают не только ученые, дипломаты, но и лидеры целого ряда государств. От того, как удастся с ней справиться, во многом будет зависеть способность мирового сообщества создавать партнерские, равноправные многосторонние механизмы нового мироустройства;
- Наконец, третье направление строительства нового мироустройства касается дальнейшего укрепления международного права. Россия не рассматривает его как раз и навсегда установленную догму. Так же, как и национальное законодательство, международное право должно следовать за жизнью. В частности, необходимость выработки подходов к гуманитарным катастрофам, о которой уже шла речь, показывает, что международное право нуждается в совершенствовании, в заполнении определенного вакуума. Безусловно, Совет Безопасности ООН в рамках своих прерогатив согласно Уставу ООН может устанавливать новые правовые нормы. Так, в свое время в отсутствие международных договоров резолюциями Совета Безопасности были созданы специальные трибуналы по бывшей Югославии и Руанде. Однако вслед за тем как Совет Безопасности своими решениями заполняет опасные лакуны, должны разрабатываться универсальные международные договоры, в подготовке которых могли бы принимать участие все заинтересованные страны .
На этом примере можно и закончить данную статью, хотя, насколько мы понимаем, поднятая здесь тема предполагает проведение фундаментального научного исследования.


Источник: журнал "Международное право". 2006. N 1(25). С. 24-47.

© Ю. Н. М а л е е в,
        доктор юр.наук, профессор,кафедра межд.права МГИМО (У) МИД РФ

Док. # 678939
Опублик.: 11.02.15



 Разработчик

       Copyright © 2004,2005 г. Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА`` & Негосударственное образовательное учреждение 'Современная Гуманитарная Академия'